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EOD模式创新与实践
发布时间:
2023-02-23 14:31
EOD模式创新与实践
生态环境部科技与财务司副司长 逯元堂
为深入贯彻落实**、国务院关于全面加强生态环境保护、深入打好污染防治攻坚战的决策部署,推进生态环境治理体系和治理能力现代化,创新环境治理模式,提升环保产业可持续发展能力,2020年9月,生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》,开启了EOD模式试点工作。截至目前,征集批准了两批共94个试点。开启试点工作以来,各地积极参与,部分项目取得了比较好的成效,部分地区摸索出了一定的经验。
生态环境导向的开发模式Ecology-Oriented Development,简称EOD模式,是以生态文明建设为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化的创新性项目组织实施方式。
EOD模式是实现保护与发展融合共生的创新实践。EOD模式并没有改变现有的项目组织实施管理体系,而是通过统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等,在项目组织实施模式上进行探索和创新,以生态环境治理提升产业开发价值,以产业收益反哺生态环境治理,建立保护与开发之间的平衡点。
EOD模式是生态产品价值实现的有效路径。通过生态环境治理项目改善生态环境质量,提升发展品质,推动生态优势转化为产业发展优势,实现产业的增值溢价。
EOD模式是加强生态环境治理投融资的有效机制。推动生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目,为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件,实现加强生态环境治理投入和多元参与的目的。
总结来说,EOD模式是“两山”转化在项目运作层面的具体应用,是推动实现生态环境资源化、产业经济绿色化,促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展的重要措施。
当前,生态环境治理重大项目的实施面临两个方面的主要问题。
第一个问题是,随着污染防治攻坚战持续深入,对生态环境治理的资金需求越来越大,但缺乏资金来源和渠道,总体投入不足。
一方面,生态环境治理项目大多具有较强的公益性特征,像污水、垃圾、危废处置等具有收费机制的领域非常少,绝大部分领域和项目还是以*投资为主,主要依靠*转移支付或地方财*投入。当前,在各级财*支出压力比较大的情况之下,这种方式显然是难以持续的。另一方面,公益性生态环境治理项目缺乏有效的融资渠道。近年来,金融资金逐步收紧,PPP、专项债这些原有渠道的使用范围也已经非常窄了,纯公益性的、以*付费为主的PPP项目已经很难入库。
很多公益性项目,比如饮用水水源地保护、水体治理等,迫切需要实施,也迫切需要找到一些新的渠道提供资金保障。
第二个问题是,生态环境治理的外部经济性非常强,治理效益难以内部化,生态环境治理与产业开发割裂,环境效益难以转化为经济收益。例如,河道水质改善后,周边环境质量提升,会对商业开发、生态旅游、生态农业等有明显的价值释放和提升作用。这个价值增量就是生态环境治理的外部经济性。亟须找到一种把生态环境治理效益和生态产品价值内部化的方式。
基于以上问题,在设计EOD模式时遵循这样的底层逻辑:以降低公益性生态环境治理财*投入为目标,以生态环境治理对关联产业开发带来的外部经济性(增值收益)内部化为途径,以实现产业开发对生态环境治理反哺为主线,以产业融合发展提升反哺动力,以一体化实施保障反哺实现。
EOD模式就是把生态环境治理和与之关联的产业深度融合实施,让市场化主体把这些产业未来的收益提前投入到生态环境治理中去,然后通过后期的产业价值增值,把治理成本收回来。
第一个关键点,深度融合。生态环境治理与关联产业开发项目要有效深度融合,相互促进,相互增值。只有这样,市场主体才有动力,在开发项目还没有收益的前期,愿意投入资金进行生态环境治理,后期产业开发获得收益后,也有动力继续投入推进项目的运营维护。深度融合是EOD项目中非常关键的点,如果前期没有设计好,整个EOD项目可能会半途而废。
第二个关键点,在项目层面实现产业开发对生态环境治理投入的增值反哺。一些地方*在EOD项目谋划过程中提到,这个项目实施完以后会改善周边生态环境,会引来更多的产业落地,会增加地方*的税收,地方*再拿这个钱来反哺到这个项目中去。这样的大循环不是EOD模式所倡导的。EOD模式倡导的是,在整个项目层面,边界范围要清晰,成本收益也非常明确,在项目边界范围内力争实现整体收益与成本平衡,减少*资金投入。
第三个关键点,生态环境治理与关联产业开发项目一体化实施。一个整体项目,即生态环境治理和产业开发二者是一个整体项目,生态环境治理作为整个项目的投入要素一体化推进。一个主体实施,为了实现总体收益与成本平衡,保障反哺的成立,整个项目必须由一个市场主体来统筹实施。建设运营一体化实施,生态环境治理的建设和后续运营,以及产业开发的建设和运营,要在整个项目周期里融合设计、一体化实施。
基于现阶段EOD模式试点工作,EOD项目在实施中需要关注几个问题。
第一,因地制宜,探索差异化路径。每个地方的情况不同, EOD项目的实施内容和组合方式也是千差万别。例如,有的是河道治理,有的是良好水体保护,关联的产业有的是生态旅游,有的是生态农业。所以不能生搬硬套,需要因地制宜,挖掘特色产业,探索差异化路径。
由此衍生出一个相关问题,因为EOD项目的差异化和多样性,涉及的职能部门也会不同,有可能是住建、水利、生态环境等部门,也有可能是林草、自然资源、农业农村等部门,所以EOD项目必须由市(县、区)人民*或园区管委会来牵头和统筹,鼓励地方*或园区管委会与试点依托的项目承担单位联合申报与实施。
第二,守正创新,守住红线底线。EOD模式是一种在“守正” 基础上的“创新”。EOD模式的创新体现在项目组织实施方式上,并没有改变目前的投资和项目管理*策。不能以EOD的名义去突破现有的*策约束,尤其在红线管控、自然资源管理、土地*策等方面。
EOD模式试点的意义在于,以一种新的项目组织实施方式,探索治理与开发的产业融合创新、实施路径创新、投融资模式创新。通过试点工作总结经验,再把这些经验复制推广到其他项目中去。
第三,明确模式适用范围,不泛化,不异化。在试点申报过程中发现,有些地方因为有治理或开发的需求,然后就“包装”EOD项目,“包装”的过程中无限泛化项目收益,这很可能造成整个项目后续难以实施。EOD模式只是在特定条件下适用的一种模式,不能把它泛化异化到所有项目中去。
EOD模式有它的适用范围。在治理项目识别过程中,要选择那些实施紧迫性强的、生态环境效益高的项目;在关联产业识别中,要选择那些契合当地经济社会发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的项目;治理需求与关联产业之间要有深度的融合关系,努力达到成本收益平衡。
着力打造小而美的EOD项目。大片区开发项目的落地和实施很困难,边界和收益不清晰,要素难以保障,项目综合成本与总体收益的整体账也很难测算。同时,EOD项目也有项目规模与市场主体资信评级、地方财*能力相适宜的融资要求。
第四,加强项目谋划,重“谋”不重“编”。EOD项目最关键的还是谋划,如果没有做好前期项目谋划,方案靠“编”,项目靠硬捆、拼凑,是很难获得融资,将来也实施不好的。
和下一步工作安排
试点工作进展。自EOD模式试点工作开始以来,生态环境部会同国家发展改革委、国家开发银行同意开展了两批共94个试点。按照生态环保金融支持项目储备库入库管理的要求,截至目前,生态环境部已经向金融机构推送了两批共118个EOD项目入库,包括前期支持的94个试点和后来各地申报上来的24个项目,投资总额为6721.2亿元,融资需求4520.4亿元。随着入库工作的持续推进,入库项目数量也会持续增加。截至2022年9月,已获得金融机构授信1329.9亿元,发放贷款302.4亿元。
除此之外,很多省份也开始积极开展省级EOD试点工作,包括江苏、山东、安徽、福建等,建立了省级EOD项目库。在前期两批试点项目中,有部分项目,例如重庆广阳岛、山东日照水库、内蒙古库布齐沙漠等项目,都取得了比较好的效果。下一步将加强经验总结,筛选典型案例。
(本文为作者在中国生态文明论坛南昌年会上的演讲,本刊略有删节)
来源:《中国生态文明》杂志2022年第6期